Guillermo Ruíz y una radiografía al derecho a la educación: «Se profundizó la desigualdad»

Dialogos con Guillermo Ramón Ruíz, pedagogo, profesor titular regular de la UBA e investigador del CONICET sobre la educación, el panorama actual y los desafíos que enfrenta la garantía de este derecho en la actualidad. Por Joaquín Cruzalegui.

Guillermo Ramón Ruiz presenta «El derecho a educación: definiciones, normativas y políticas públicas revisadas». Sobre las herramientas para garantizar este derecho, el panorama en la provincia de Buenos Aires y un escenario lleno de nuevas variables, conversamos en exclusiva. Por Joaquín Cruzalegui.

«Prevaleció el compromiso con la educación a pesar de la situación crítica que se vivió y que se vive, en un contexto de mucho desconcierto y de medidas erráticas y reactivas de parte de los gobiernos», Guillermo Ramón Ruíz está convencido de que todos estos cambios que trajo la pandemia por covid-19 llevaron a revisar estrategias de enseñanza y plataformas para acercarlas a los alumnos, pero que, sin dudas, todo esto evidenció un gran compromiso de los educadores para seguir garantizando el derecho a la educación.

En su libro, editado por Eudeba, Guillermo entra de lleno en la complejidad del universo educativo y deja en claro que el derecho a la educación tiene un vasto recorrido, mucha historia y algunas deudas pendientes. Sobre esto conversamos de cara a los desafíos que enfrentará la educación en un futuro no tan lejano en Argentina y en especial en la provincia de Buenos Aires.

¿Qué valor tiene hoy la investigación sobre un tema tan complejo como es la educación secundaria?

La investigación educativa en general es un tema complejo pero necesario por las propias características que tiene la escolarización. O sea el valor es muy alto y la tarea es sumamente compleja debido a que la educación escolar tiene múltiples dimensiones, pensemos en algunas: la organización y administración del sistema, sobre todo en Estados con regímenes federales ya que intervienen diferentes niveles de gobierno; el régimen laboral docente; las definiciones curriculares; las estrategias de enseñanzas que difieren muchos entre los niveles educativos y los sectores, y la evaluación de los aprendizajes de estudiantes que tienen diversas formas de aprender en función de sus intereses y también en función de los contenidos curriculares; la desigualdad en la distribución de los recursos que se asienta en desigualdades sociales que exceden a las instituciones educativas. Esta enumeración es incompleta pero ciertamente refleja muchas de las dimensiones que abarca la educación escolar y que pueden ser objeto de investigación científica.

En el caso del nivel secundario en particular, existen algunas razones de tipo históricas que han condicionado en su desarrollo institucional, en sus alcances y en los propósitos que se persiguen en este nivel educativo, y ello es algo que se ha evidenciado en casi todos los países. El secundario ha sido un nivel que -a diferencia de la educación primaria- no fue históricamente organizado para el conjunto de la población. En algunos países se crearon instituciones de educación post-primaria diferentes para diferentes grupos sociales, en otros se conformaron modalidades educativas diversas, sin vinculaciones entre sí, y ello pervivió durante mucho tiempo. Durante las últimas décadas, en los países se llevaron a cabo reformas escolares que trataron de brindar una educación secundaria más común y accesible, por eso algunos especialistas consideran que se comenzó a brindar cada vez más una educación básica más extendida, que excedía el nivel primario de estudios y que incluía también al nivel secundario. 

¿Cómo ves el caso argentino?

En el caso argentino la escuela secundaria sufrió reformas profundas que la desconfiguraron y fomentaron la desigualdad educativa. Primero en 1993 se la fragmentó como consecuencia de la Ley Federal de Educación, parte de esa educación pasó a la Educación General Básica, y otra parte conformó la Educación Polimodal; ello se sumaba que previamente el Estado nacional había impuesto la transferencia de las escuelas nacionales secundarias a las provincias como consecuencia de la reforma del Estado que por entonces se desarrollaba, o sea como una medida administrativa y financiera (las provincias no habían solicitado esa transferencia y tampoco recibieron recursos suficientes para sostener esas escuelas). En segundo lugar, y con ese escenario, las provincias hicieron adaptaciones diferenciales de los dispuesto en aquella ley de 1993 y se generaron escuelas muy desiguales, ello afectó el derecho a la educación de la población de una manera profunda y dejó consecuencias muy negativas. En tercer lugar, en el año 2006, la Ley de Educación Nacional derogó a la de 1993 y permitió que las provincias optaran entre dos opciones de duraciones para sus escuelas secundarias: 5 ó 6 años de estudios obligatorios para este nivel. Si había algo que debía resolver esta ley -hoy vigente- era esa desigualdad existente, pero no lo hizo dado que permitió legalmente diferentes duraciones de los niveles de educación obligatoria. Con ello cercena el principio de igualdad formal y material que está en la base del derecho a la educación ya que la población accede a escuelas secundarias con diferentes duraciones según su lugar de residencia. Es un tema como bien decía, complejo de investigar porque presenta un realidad de desigualdad muy notoria dentro del país.

En este contexto de pandemia y de reconfiguración de muchos estandares clásicos de la educación como la presencialidad y el aula tradicional, por citar algunos ejemplos, ¿Creés posible una reforma integral de la educación en nuestro país de cara a esta «nueva normalidad»?

Pues no lo sé, no creo que sea posible una reforma integral de la educación similar a las que se dieron en las décadas pasadas, o sea, enmarcadas en una ley, que suponga nuevos niveles y modalidades educativas. De todos modos, habrá cambios que se instalarán, y que surgirán en función de la experiencia de estos meses de cierre escolar y del desarrollo de la educación a distancia a través de plataformas digitales. Son cambios significativos que llevaron a los docentes a revisar profundamente sus estrategias de enseñanza y que evidenciaron un fuerte, noble y sincero compromiso con la tarea y en última instancia con el ejercicio del derecho a la educación por parte de los docentes.

Al principio de la nota hablabas de los cambios…

Entre los cambios que podríamos mencionar y que podrían dar lugar a reformas profundas de la educación escolar se encuentran (1) el aprendizaje colaborativo, la centralidad que tuvo y los buenos resultados que se lograron en los diferentes niveles, sobre todo cuando ello ha sido organizado en el marco de propuestas de enseñanzas favorecieron el aprender a aprender entre pares y de forma autónoma; (2) también la evaluación formativa que era una línea de investigación con muchas décadas de desarrollo académico pero que no lograba impregnar al conjunto del sistema, sobre todo su potencial se encuentra si es organizada en estrategias de enseñanza que no se concentren en “enseñar para responder” sino que contemplen la centralidad que tienen “preguntar” para poder aprender a través de la curiosidad; (3) otro cambio que podría asentarse es el de trabajar con múltiples lenguajes: escritos, sonoros, visuales, en diferentes dispositivos didácticos, incluso desde la presencialidad, la cual en sí misma no puede ser reemplazada pero ciertamente puede ser enriquecida. 

¿Qué riesgos tienen estos cambios? Que el sistema educativo es desigual, no sólo aquí, en todos los países, y lo es desde antes de la pandemia. Cabría preguntarse ¿qué aprendieron durante estos meses aquellos que no se pudieron conectar o que lo hicieron con medios precarios? Y además de preguntarse, habría que actuar desde el Estado en función de sus obligaciones en materia educativa para garantizar el ejercicio de este derecho al conjunto de la población.

El 2020 fue un año atípico en muchos sentidos: se reconfiguraron algunos parámetros que socialmente se habían instaurado ferreamente en la esfera social. Uno de ellos, la publicación de libros. Guillermo, que es licenciado y profesor en Ciencias de la Educación de la UBA y con una extensa trayectoria tanto en Argentina como en el plano internacional, lo sabe. Presentar un libro en plena pandemia se presentó como un desafío: «Desde los derechos humanos podemos pensar el derecho a la educación como un derecho económico, político, cultural. Casi un super derecho. Pero que tiene muchos problemas», comenta sobre la presentación de este libro, que sin dudas marcará la agenda en el diseño de políticas públicas venideras.

En tu libro analizás los impactos de las reformas educativas y comparás algunos puntos muy interesantes. Sobre todas las cosas, ¿a la educación argentina le falta planificación general?

Podríamos decir que adolece desde hace muchas décadas de una planificación integral de los cambios que se generaron. El Estado evalúa al sistema de forma periódica, desde hace tres décadas, y hace planificaciones de los cambios pero no de forma integral y a veces parece que no son contemplados algunos de sus propios estudios, de los realizados por las agencias estatales. Pensemos que en un lapso de 12 años, entre 1993 y 2006, se aprobaron dos reformas estructurales del sistema educativo sobre la base de leyes que en sus respectivos artículos 1º anunciaban que regulaban el derecho a la educación. La ley del año 1993 supuso una modificación completa de su estructura académica y de las definiciones curriculares para todos los niveles y ciclos de enseñanza sobre la base de la ratificación de una organización institucional descentralizada del sistema educativo. A partir de las consecuencias negativas que se evidenciaron en la aplicación de la ley de 1993, el gobierno nacional que asumió en 2003 inició otro proceso de reforma estructural del sistema escolar. Se aprobaron diferentes leyes nacionales que modificaron parcialmente la educación formal hasta que en 2006 se promulgó una ley que derogó a la aprobada en 1993 y que continúa vigente. Si bien se la presentó como una modificación sustancialmente diferente de su predecesora, la ley de 2006 mantuvo y formalizó circuitos diferenciados -como dijimos- en las duraciones de los niveles primario y secundario sobre la base de una completa descentralización del sistema educativo argentino.

Un rápido balance de la implementación de la primera reforma educativa nos permitiría observar cómo algunas ideas o propuestas de cambio por ella sustentadas han sido incorporadas a la vida cotidiana de las instituciones educativas (definiciones acerca de los contenidos educativos, la centralidad de la práctica en la formación docente, estilos y formas de gestión institucional y curricular) mientras que otros han sido totalmente desvirtuados y hasta burocratizados en su implementación (los proyectos educativos institucionales, las acciones de evaluación la calidad educativa). Por ello al inicio del segundo proceso de reforma debería haberse previsto la necesaria evaluación acerca de la factibilidad de una nueva transformación sistémica así como la planificación de la reforma, para prever en qué condiciones sería posible instrumentar un cambio en las instituciones educativas nuevamente. 

Ello hubiera requerido de un diagnóstico que -al igual que lo ocurrido en 1993- no aconteció. Las iniciativas políticas que pretenden aprobar leyes generales de educación, sin disponer de un conocimiento significativo sobre la situación socioeducativa de un país constituyen un indicador claro de las tendencias que han propiciado el retiro del rol principal del Estado en la formulación y ejecución de las políticas sociales: la disponibilidad de información e investigación resulta innecesaria. Una evidencia de esta forma de actuar ha sido, que no se han incluido en los fundamentos de estas leyes datos sobre la realidad socioeducadonal, ellos no aparecieron ni el proyecto de Ley Federal de Educación enviado por el Poder Ejecutivo en marzo de 1991 ni el propuesto por el Poder Ejecutivo en noviembre de 2006. Son leyes que se han basado en líneas políticas generales o en discursos diversos y ambiguos. Si bien ambas implicaron al menos declarativamente una expansión del contenido del derecho a la educación, carecen de un diagnóstico que permitiera una planificación de los cambios con plazos razonables: por ejemplo, en lugar de implementar cambios en 6 años (como lo dispone la ley de 2006 en su artículo 134), cabría haber pensado en décadas que permitieran planes de formación docente inicial y continua para los niveles reformados así como las adecuaciones necesarias de la infraestructura escolar, por citar dos indicadores claves para efectivizar los cambios dispuestos.

¿Cómo ves el panorama de post pandemia en las escuelas secundarias? ¿Por qué se demora la vuelta a clases?

Pues no tengo respuesta para esta pregunta. El panorama mundial es muy desolador por los efectos que dejará el cierre escolar en los estudiantes. Hay varias proyecciones de diversos organismos internacionales que cuantificaron las consecuencias negativas que tendrá sobre todos en los sectores más pobres, en las niñas y en las adolescentes.

Otro de los rasgos de este tiempo y que se vincula con lo que hablabamos previamente, en relación con la reforma integral de la educación, es algo que se desarrolla desde marzo 2020, cuando comenzó la Alianza Mundial para la Educación de la UNESCO, en la cual diferentes empresas internacionales, que operan en red, asumieron centralidad con el fin de proporcionar herramientas y discursos formativos en sustitución de la educación presencial. Se destaca entre ellas Google como una de las empresas protagonista en política educativa global a través de la normalización y expansión de sus softwares y programas de formación docente focalizados en la digitalización educativa. Muchas de las actividades que desarrollamos los docentes de forma remota, en las instituciones educativas públicas, se encuentran normalizadas -en todos los niveles- por medio de Google GSuite for Education y de su programa Google Meet. Esta filantropía (como la denominan algunos de colegas) de Google en las aulas comenzó en el inicio de la pandemia a través de la iniciativa Teach from Home y posteriormente con Teach from anywhere. Estas acciones de Google incluyen plataformas y recursos educativos donde ofrecen información, capacitación y herramientas para poder desarrollar estrategias de enseñanza no presencial y realmente se han inmiscuido de una forma extraordinario en todos los niveles educativos, en todos los países. Cito este ejemplo, pero hay otros: YouTube, Facebook, además de empresas que desarrollan recursos específicos para la enseñanza y que condicionan las intervenciones docentes. En todos los casos se trata de empresas y redes que están por fuera del control de los Estados y que condicionan la educación escolar y universitaria, y sin duda el acceso material y real a estas plataformas, por parte de docentes y estudiantes, condiciona el derecho a la educación dado que ese acceso es desigual. Diría pues que estas empresas tienen propósitos muy ambiciosos y una incidencia muy clara y rápida en los sistemas de educación por lo que son protagonistas de la agenda educativa global tanto durante la pandemia como también en tiempos de post-pandemia.

¿Creés que este tema podría estar resuelto?

Me preguntás por qué se demora el tiempo del retorno a la presencialidad, pues no lo sé, es una pregunta para los responsables de la decisión de tener al sistema sin clases presenciales por más de 7 meses. No hay argumentos claros. Nuevamente parecen acciones descoordinadas, a veces erráticas. Se hicieron evaluaciones de lo realizado en otros países, se publicaron resultados de encuestas y también se dieron a conocer informes. Esta semana en curso se tomaron decisiones desde el nivel federal para el retorno, sin embargo, ello podría haber sido resuelto antes, con más planificación y además en función del régimen federal del Estado argentino por el cual algunas jurisdicciones podrían haber evitado un cierre tan prolongado de sus instituciones, sobre todo en aquellos casos en los cuales mantener la continuidad pedagógica a través de la educación a distancia profundizaba la desigualdad escolar y social (por ejemplo en las provincias del norte en las cuales alrededor de 4 cada 10 estudiantes no tenían acceso a internet).

¿Cuáles considerás que son los principales problemas que enfrenta históricamente la escuela argentina y de la Provincia de Buenos Aires para ser más exactos?

De manera sintética pueden destacarse tres cuestiones problemáticas -de larga data- que las sucesivas reformas educativas han agudizado: 

La primera, el estilo de expansión de la educación que dio lugar a un sistema segmentado en la distribución de la escolaridad. La segunda, una estructura educativa desigual para las diferentes regiones y jurisdicciones y sectores de las poblaciones, que evidenció procesos de desarticulación y de diversificación dispersa en cada nivel, todo ello en el marco de una descentralización anárquica del sistema (ejecutada entre 1962 y 1992 por diferentes gobiernos, civiles y militares). Y por último, la retracción de la acción del Estado nacional, a través de sus erráticas políticas de transferencias impuestas a los Estados provinciales, sin recursos financieros y sin una redefinición clara de los diferentes niveles de gobierno

Estos tres problemas se agudizaron a partir de la década de 1950 cuando el Estado nacional comenzó a ejecutar dos políticas que afectaron el desarrollo de la educación argentina: la provincialización del sistema y la desregulación de la educación privada. Frente a la realidad socioeducativa no analizada a través de datos confiables (que dieran cuenta de un diagnóstico integral -como dijimo- acerca del efectivo acceso y ejercicio del derecho a la educación), los diferentes gobiernos llevaron adelante propuestas educativas que, basadas en recomendaciones diversas (en cada contexto histórico-político en particular), dieron lugar a reformas legislativas muy problemáticas y conflictivas que profundizaron la desigualdad educativa y social. Podemos sumar otros problemas, el salario docente, las condiciones laborales e institucionales, la falta de monitoreos periódicos (no de evaluaciones de rendimiento académico) de la infraestructura y los recursos didácticos, la celeridad de los plazos que estipularon las recurrentes reformas.

¿Y la provincia de Buenos Aires?

De la provincia de Buenos Aires cabría destacar que es la jurisdicción más extensa y y también una de las más heterogéneas. En ella se observan contextos geográficos diversos que alojan instituciones educativas urbanas tanto de grandes conglomerados como de localidades más pequeñas, y también otras ubicadas en ámbitos rurales y en contextos de isla.  Más del 50 % de sus instituciones educativas se concentra el conurbano y lo más notorio es la profusión normativa que ha tenido desde la aprobación de la ley federal de 1993, que dio lugar a una ley provincial de reforma educativa en 1994 por la cual modificó de manera sustantiva y profundamente desigual su sistema durante aquella década. Luego se sucedieron erráticas reformas en 2005, cuando se modificó la denominación y la organización del Tercer Ciclo de la Educación General Básica (EGB), que formaba parte de la estructura académica establecida por legislación de la década previa. En ese momento se reorganizó la estructura académica de la EGB en dos ciclos: la Educación Primaria Básica (EPB), de 1º a 6º año, en la que quedaron incluidos el Primer y el Segundo Ciclo de la  EGB, y la Educación Secundaria Básica (ESB), de tres años de duración, que reemplazó el Tercer Ciclo del nivel. Para justificar la inclusión del Tercer Ciclo de la EGB en el Nivel Secundario, se argumentó la necesidad de dotarlo de identidad. Esta reorganización implicó, entre otras acciones, la definición de pautas de evaluación, calificación, acreditación y promoción específicas para el ciclo, así como para la inscripción de los estudiantes que lo cursaron. Todo ello con prisas, sin plazos razonables de implementación, que podrían haber tomado décadas.

Con la sanción de la ley nacional en 2006, se aprobó una nueva ley de educación provincial, en el año 2007, y se volvieron a efectuar cambios sustantivos: se definió un Nivel Primario y un Nivel Secundario de seis años de duración cada uno. A su vez, este último se dividió en dos ciclos: el Ciclo de Educación Secundaria Básica y el Ciclo Superior Orientado, ambos de tres años de duración. La Educación Secundaria Básica creada en 2 años antes -en 2005- fue desmantelada y se la transformó en el Ciclo Básico de la nueva Secundaria de 6 años de duración. La reorganización de la estructura académica fue acompañada por sucesivas modificaciones en las pautas de evaluación, calificación, acreditación y promoción, así como por cambios en los diseños curriculares (nuevas asignaturas, nuevos contenidos, nuevas orientaciones), así como en la estructura del gobierno y en la administración del sistema.

Como vemos el sistema educativo de la provincia de Buenos Aires reviste una complejidad organizacional e institucional que es difícil de entender y de operar. Las reformas erráticas que los gobiernos provinciales instrumentaron en 1994, en 2005 y en 2007 (de hecho me limité a sintetizar sus implicancias) han profundizado la desigualdad dentro de la jurisdicción y han afectado de manera negativa el derecho a la educación de los bonaerenses. Quizás cabría destacar que los problemas si bien son históricos, se agudizaron en las últimas 3 décadas.

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